1. O Conselho Estadual de Cultura, órgão cuja finalidade é a “gestão democrática da política cultural” do Estado e que tem, entre as suas funções, em especial, a de “estabelecer diretrizes e prioridades” para o desenvolvimento deste importante setor (Const. do Estado, art. 225), entende que, no momento em que se inicia a discussão do PLE 294/2008, que propõe instituir o “Sistema Estadual Unificado de Apoio e Fomento às Atividades Culturais – PRÓ-CULTURA”, o melhor caminho, em vez de extinguir os mecanismos já existentes − o Sistema LIC, ora em pleno funcionamento, e o FAC, totalmente paralisado − é mantê-los e aperfeiçoá-los com as modificações/alterações necessárias, urgentes e indispensáveis.
A idéia parte do princípio de que é preciso que se faça uma reflexão sobre os graves prejuízos advindos da demora/paralisação em extinguir os atuais “sistema” (LIC) e “fundo” (FAC) com a finalidade de substituí-los e unificá-los por meio de uma nova lei que se apresenta imperfeita e eivada de lacunas, discutida e elaborada às pressas com base em visão parcial e irreal das relações complexas entre Poder Público e Produção Cultural, além de distante dos verdadeiros interessados − os fazedores de cultura.
As enormes dificuldades advindas desse quadro − em razão do processo de desmontagem do já existente e organização do por existir − é perceptível, desde logo, pelas naturais decorrências burocráticas de sua implantação, dado importantíssimo que faz lembrar o que ocorreu com o advento da Lei de Financiamento e Incentivo (Lei nº 10.846/96), assinada em 19 de agosto de 1996, regulamentada em 18 de outubro de 1996 (Decreto nº 36.960/96), e que só começou a ser efetivamente posta em funcionamento em abril de 1997, com o projeto da Bienal do Mercosul, isto é, 09 meses depois de sua aprovação!
Os prejuízos oriundos de uma recomposição deste porte não se resumiriam tão-só a essa questão prática a se refletir diretamente na paralisação instantânea das atividades da Comunidade Cultural, mas em outros pontos que se refletem na própria elaboração normativa, cujo itinerário exige cuidados especiais e projeções de difícil desate.
2. Tome-se, a propósito, o exemplo desse reflexo no Conselho Estadual de Cultura. Ora, como é sabido, no Direito Público, mormente em questões institucionais, existe uma relação de subordinação perante a lei, ou seja, só pode ser feito o que a lei expressamente autorizar ou determinar.
Tal idéia é sintetizada na célebre fórmula do jurista Seabra Fagundes − “Administrar é aplicar a Lei de ofício”. Substitua-se “aplicar” por “cumprir/observar/obedecer”, e ter-se-á repercutida (como repercussão geral) na órbita legislativa, a questão da hierarquia das leis, ponto em que se deve dimensionar o prejuízo aos interesses sociais tutelados pela ordem jurídica.
Uma vez estabelecido o conflito de leis − como se afigura a proposta do PLE 294/2008 com referência ao Conselho Estadual de Cultura −, tem-se a seguinte questão de fundo: “Lei ordinária que institui e organiza um ‘sistema’ não pode, em flagrante agressão ao princípio da legalidade estrita, dispor sobre órgão previsto constitucionalmente e regido por lei própria, salvo, tão-só, para inseri-lo neste ‘sistema’, em razão de sua(s) competência(s) originária(s), e definir como exercê-la(s) em função desse mesmo ‘sistema’ ”.
Nesse sentido o ensinamento de RUY: “Dentro da definição, suposta pela Constituição, a lei ordinária poderá definir uma atividade determinada, num momento dado, como serviço público. Mas, se essa definição legislativa exorbitar da definição constitucional, ainda que inexplícita, a lei terá de haver-se por inconstitucional” (Ruy Barbosa. Comentários à Constituição. 1933).
No caso do PLE 294/2008, no que diz, especificamente, respeito ao papel a ser desempenhado pelo Conselho Estadual de Cultura perante o novo “sistema”, entre outras falhas − que levariam fatalmente à apreciação judicial de muitos aspectos − está a de não caber, por absolutamente desnecessário, repetir, no corpo mesmo do “sistema” proposto, o que dispõem a Constituição do Estado, art. 225, e a Lei nº 11.289/98. O ideal seria apenas transcrever, por sua correta inserção no Sistema LIC e por sua comprovada funcionalidade, o artigo 8º e seu Parágrafo único, da Lei nº 10.846/96.
Com referência à controvérsia sobre se esse artigo teria sido revogado pelo artigo 2º, III, da Lei 11.289/98, é preciso esclarecer que são leis com finalidades diversas e não colidentes − uma institui o Sistema LIC, atribuindo ao Conselho de Cultura, stricto sensu, as funções de “aprovar” em “decisão final”, projetos submetidos ao Sistema LIC; outra reorganizando o Conselho de Cultura dando-lhe, lato sensu, “atribuições normativas, consultivas e fiscalizadoras” −, isto é, a segunda delas (a regra posterior e geral) recepcionou a primeira (a regra anterior e particular).
Observe-se que tal controvérsia foi dirimida pela Egrégia 21ª Câmara Cível do TJRGS, em 17/12/2008, quando, à unanimidade, restabeleceu a competência do Conselho para aprovar os projetos do Sistema LIC em decisão final, consoante a Lei nº 10.846/96 (Acórdão nº 70025814344), decisão esta mantida, também unânime, em 11/03/2009, em sede de Embargos de Declaração (Acórdão nº 70028427284).
Repita-se: este é apenas um exemplo.
3. Sendo assim, o mais indicado e melhor procedimento seria aperfeiçoar os atuais instrumentos (LIC/FAC) mediante disposições muito claras e definidas. No que tange ao atual Sistema LIC, ter-se-ia, como ponto de partida, a Decisão nº TP-1.965/2006, do Pleno do Egrégio Tribunal de Contas do Estado. A partir daí, seriam igualmente de grande proveito − e altamente moralizadores e benéficos para a Produção Cultural − repensar, entre outros tantos, as seguintes itens:
a) aspecto interno
- definir responsabilidades do gestor;
- disciplinar o controle interno da gestão;
- estruturar com pessoal capacitado o setor de análise técnica;
- estabelecer de forma exaustiva as atribuições dos agentes públicos encarregados de suas áreas de ação;
- fixar limites e formas da emissão de “instruções normativas”;
- criar mecanismos de consulta entre gestores e comunidade cultural cada vez em que se intentar modificar/alterar as regras contidas em “instruções normativas”;
- garantir a real e efetiva participação dos Segmentos Culturais, das entidades representativas, dos produtores e agentes culturais nas decisões em geral;
- sistematizar por meio de critérios objetivos o ingresso, a permanência e a exclusão do cadastro de produtores culturais;
- conceituar as contrapartidas, especialmente para não invadir o âmbito da Lei nº 11.853/2002, direcionando-as mediante registro, como bem público indisponível, de tal forma que não sejam usadas como instrumento e/ou benesse distribuídas aleatoriamente como propaganda pessoal ou de gestores eventuais;
- salvaguardar o interesse dos pequenos produtores culturais e produtores independentes visando a igualdade na concorrência de projetos;
- instituir organismo de apoio e assistência à captação para os pequenos produtores culturais;
- assegurar a todos, indistintamente, a disponibilidade, o uso e o aproveitamento dos espaços públicos, especialmente os das Fundações;
- inserir mais fortemente e com caráter cogente o incremento às promoções dos municípios;
- racionalizar a instrumentalização, a análise e a habilitação de projetos;
- impedir qualquer possibilidade de análise subjetiva de projetos;
- evitar, por meio de justificativa técnica inserida na realidade de cada projeto, o uso indiscriminado de “glosas”;
- identificar pessoalmente as figuras de pareceristas e analistas de projetos;
- vedar interferências estranhas e o dirigismo oficial no encaminhamento de projetos;
- redirecionar e diferenciar o tratamento dado a projetos “de interesse do Governo”, “auto-sustentáveis” e de “eventos sazonais”, com a finalidade de não drenar os incentivos em prejuízo dos demais produtores culturais;
- prevenir duplicidade/superposição/paralelismo em projetos que pleiteiem incentivos federais e estaduais;
- eliminar a facilitação de trâmites por meios informais entre agentes públicos e produtores culturais;
- garantir os meios necessários para a efetiva fiscalização da realização dos projetos incentivados, reforçando, em especial, as atribuições legais do CEC;
- prever sanções em caso de advocacia administrativa ou de facilitação na obtenção de proveito próprio;
- agilizar e organizar o fluxo de relatórios e prestações de contas, liberações e homologações;
- detalhar prazos e dar publicidade a todos os atos de gestão.
(b) aspecto externo
- considerar as condições materiais do Estado e as enormes dificuldades para dissolver os organismos de incentivo já existentes e organizar/estruturar, até a definitiva implantação, o “sistema” proposto;
- projetar no tempo o redirecionamento de um eventual novo “sistema” até que ele esteja pronto a absorver as demandas culturais;
- aferir as questões burocráticas acidentais até que possa entrar em pleno funcionamento;
- instituir, sem contingenciar, a dotação orçamentária anual com valores absolutos e progressivos.
4. Tais medidas, as quais caberiam em processo de emendas às leis já existentes, dotariam o Estado de instrumentos mais ágeis e de conseqüências benéficas imediatas, sem os transtornos de debates prolongados nitidamente previsíveis.
A presente reflexão, aliás, encontra aspectos muito semelhantes aos que apontou o Grupo de Trabalho Patrimônio Cultural, da 4ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, ao analisar o projeto de lei federal com a qual se pretende substituir a Lei Rouanet.
Essa manifestação, intitulada “CONTRIBUIÇÃO DO GT – PATRIMÔNIO CULTURAL AO PROJETO DE LEI EM CONSULTA PÚBLICA SOBRE INCENTIVO À CULTURA”, diz, entre outras ponderações, que o referido projeto “padece de um grave déficit”, “possui uma baixíssima densidade normativa”, “depende excessivamente de regulamentação posterior”, e que inúmeros de seus dispositivos “remetem à necessidade de esclarecimento por meio de decreto regulamentador”. Quanto à revogação/substituição da lei, assevera que “não há qualquer regra transitória que permita o incentivo cultural enquanto não houver novo regulamento”, devendo-se “considerar, ademais, a dificuldade do setor privado em absorver o novo marco legislativo, com evidente diminuição de projetos e recursos durante o processo de adaptação”.
O documento, neste ponto, coincide com o que este Conselho vê como o mais aconselhável no caso do PLE 294/2008: “Por fim − conclui − , há que se ressaltar que falhas da lei vigente poderiam ser supridas por sua alteração”, solução que se justifica dado o fato de o projeto conter “vícios de inconstitucionalidade, de legalidade, além de graves déficits acerca da matéria que se propõe a normatizar” e que uma revisão como a proposta “não precisa ser realizada por meio de sua total supressão, parecendo ser suficiente a revisão legislativa de determinados pontos da lei”, visto que, se imprescindível uma total revogação da lei, que então isso “ocorra em prol da criação de uma lei de melhor qualidade, o que o projeto proposto não consegue alcançar.”
Por essas razões, que não seriam as únicas, o Conselho Estadual de Cultura posiciona-se, à unanimidade, contrário à proposta, fixando-se pela REJEIÇÃO da mesma, sem antes declarar que se mantém na esperança de o Poder Executivo, sensível às dificuldades apontadas por este documento, RETIRE o PLE 294/2008, antecipando-se as suas conseqüências.
Sala de Sessões, em 03 de junho de 2009.
Cicero Alvarez
Conselheiro Presidente do CEC/RS
FONTE: SITE DO CONSELHO ESTADUAL DE CULTURA
